4月初的国务院会议上，棚户区改造也被当成三项“微刺激”政策之一。改造棚户区，既可以改善低收入人群的居住环境，也会拉动投资和消费。
棚户区被视为城市里的贫民窟，这一改造难题自新中国成立以来一直存在，难就难在财政缺钱。本期专题中的《棚户区从何而来》一文，回顾了棚户区改造的历史。
本轮棚户区改造，发端于十年前，时任辽宁省委书记的李克强，强力推进棚户区改造，仅在抚顺就将该城市的五分之一人口从破旧的棚户区送进了新楼。这项惠及民生的工程得益于高层的决心和国开行的资金支持，却也遭遇了商业可持续性不够的难题。
而在十年后的今天，当棚改运动推广至全国时，棚户区这个原本就规定模糊的概念，被装进了越来越多的东西，甚至成为一个随意变形的“筐”。在一些地方，这项原本具有公益性质的地方政府并不愿意啃的“硬骨头”，却奇异地引发“大跃进”，因为这项民生工程被扭曲为争夺补偿资金、强拆获得城市中心土地的有利可图的生意。比如在哈尔滨，一些已经在棚改中从平房搬进楼房的居民，却奇怪地要再次“被棚改”，盖成不过十来年的楼房，也要被当成棚户区拆掉。
棚改因而面临一个两难困境：真正的偏僻棚户区改造难以获得商业可持续性，需要真金白银投入;而土地价值高的地方，意在为低收入人群改善居住条件的棚改又往往变形成为对土地的争夺。
另一个悬而未决的问题是，当棚户区从城市地图上抹去的时候，棚户的所有者能获得补偿，而棚户区的租户们——那些进城务工多年却始终无法获得户籍的农民又去哪住呢?
虹镇老街为上海最大的棚户区。这里大部分为外来务工者。自1996年启动的虹镇老街大规模旧区改造在2013年取得突破，这块最后的棚户区将在上海版图消失。
虹镇老街为上海最大的棚户区。这里大部分为外来务工者。自1996年启动的虹镇老街大规模旧区改造在2013年取得突破，这块最后的棚户区将在上海版图消失。 (CFP/图)
中央政府在全国大力推进新棚改运动，其本意是借此改善民生和城市基础设施。但在很多地方的实施过程中，有的地方政府为了获得补偿资金，将棚改已经扩大到所有的旧城改造项目，而土地价值高的棚户区则引发多起强拆事件。公益性质的棚户区改造，已经演变成一项有利可图的生意。
仿佛有个幽灵紧跟着杨艳民。不论她搬到哪儿，都面临房子被拆的命运。
1991年，她因老房“征用偿还”从湖南省长沙市燕子岭来到该市的枣子园，如今，这里又被认定为棚户区要进行改造。
但从2012年9月开始拆迁到现在，还有几十户因补偿价格过低而不愿搬出。拉锯战已历时一年多，仍在继续。
在文件上，枣子园这个项目被定性为“棚户区改造”，但在2013年3月，一份《天心区南湖新城控规C-01地块调整公示》终将这一棚改项目“变脸”：用地性质被从“商住用地”调整为“商业用地”，“拟引进两家大型银行总部大楼”。原来的居民们预定被迁至离市中心更远的地方。
有些已搬迁的居民，被雇把自己的搬迁经历录成广播用以劝服不愿搬走者。傍晚，高处的喇叭在这片几成废墟的拆迁区里反复播放。如果没有人带领，很难找到从废墟里出去的小路。
棚户区改造正在全国推广。虽然这一举动可立竿见影改善民生和城市基础设施，大幅缩小城市内二元结构带来的差距，又可拉动投资、促进消费，但不可忽视的是，由于涉及大量的补助和优惠政策，“棚户区”这个炙手可热的概念很可能在实际操作中变形，各地政府、企业各出奇招，政策的初衷易被扭曲。
中央政府在全国大力推进新棚改运动，其本意是借此改善民生和城市基础设施。但在很多地方的实施过程中，有的地方政府为了获得补偿资金，将棚改已经扩大到所有的旧城改造项目，而土地价值高的棚户区则引发多起强拆事件。公益性质的棚户区改造，已经演变成一项有利可图的生意。
棚改“急行军”
由于先期已经进行的大部分棚户区改造多位于繁华地段，位置好，升值潜力高，导致越到后期棚改的融资难度越大，剩下的都是“硬骨头”。
3月5日，国务院总理李克强表示，要更大规模加快棚户区改造，“决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。
今年的政府工作报告表示，全年要建设保障性住房700万套，其中各类棚户区占470万套，达三分之二。
棚改运动其实早在一年前就已经拉开序幕。
2013年6月26日召开的国务院常务会议就专门研究部署了棚户区改造工作，之后又高规格发文，决定今后5年改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户1000万户。紧接着，从财政部、税务总局、发改委到国开行，纷纷释放政策利好。
2013年7月，财政部副部长王保安在全国棚改电视电话会议上，明确表示将落实税费优惠政策，降低棚户区改造成本，对划拨供应的安置房用地免缴土地出让金。此外，财政部还将棚户区改造支出的所得税税前扣除政策，从国有企业适用扩大到包括民营企业，以吸引民资进入。
由于先期已经进行的大部分棚户区改造多位于繁华地段，位置好，升值潜力高，导致越到后期棚改的融资难度越大，剩下的都是“硬骨头”。
“在我考察的城市中，凡是保障房建设进度比较快的，都是早在2010年就开始着手拆迁和土地储备的，如果要等到2011年再动手，那拆迁就是一道过不去的坎。”华创证券宏观分析师华中炜在接受媒体采访时说。
要想“硬骨头”仍能吸引来足够的资金，政策就得继续加码。棚户区改造已成为一把“尚方宝剑”，在政策层面劈开一条足够坦荡的大路。
2013年12月，财政部下发《关于棚户区改造有关税收政策的通知》，对安置房建设用地免征城镇土地使用税，对安置房经营管理单位和开发商免征相关印花税，对转让旧房作为安置房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。并且，对经营管理单位回购安置房继续作为安置房房源的，免征契税。
中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞长期研究辽宁棚改，他在接受南方周末记者采访时说，“现在棚改跟当时相比，公益性更强了。特别是好的商业地段改造已经结束，土地存量和价格，以及未来的土地制度改革，使土地抵押的条件下降，这就更需要政策性银行”。
同时，作为“城镇化提款机”的国家开发银行，其主要领导密集赴全国各省调研棚户区改造，与各省领导对接。据新华网报道，国家开发银行先后与川、陕、湘、辽、桂、豫、黔等七省份达成支持棚改项目的贷款协议或意向。
2014年一季度，国开行新增承诺棚改等保障性安居工程贷款达到1401亿元，为去年同期的10.2倍，发放贷款为312亿元，同比增长12%。来自湖北和广西两地某国有银行的内部文件也显示，对棚改项目要“适度支持”。
即便是人事调动，也暗合了这一幕火热的棚改图景。
5月4日，住建部网站发布消息称，陈政高同志任中共住房和城乡建设部党组书记。原任辽宁省委副书记的陈政高，是辽宁主持棚户区改造工作的主要领导之一。
棚改房划入保障房?
模糊的定义，让棚改房成了一个四处变形的“筐”。对于地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一项纯粹的财政负担，棚改来了，“保障房”的部分指标可以被“棚改房”消化，资金也有了渠道，唯独真正起“保障”作用的保障房减少了。
在各地方省市的算盘里，棚改则是一个名副其实的“大筐”。由于可以获得政策和资金的全力支持，不论是靠近城市中心地段的商业开发项目，还是为完成指标的保障房项目，都有机会借道棚改，更顺利地完成。
据《财经国家周刊》报道，2013下半年以来，地方棚改积极性“显著提高”，棚改目标也纷纷“扩容”，部分地级市扩容至原统计数量的2-3倍，最高达3.8倍。其中，河南省为上报规模最庞大的省份，达40多万套。
有的地方棚改数量本来也不至于翻番，但是由于棚改的范畴扩大到城中村，还有了新补贴方案，有资金可以申请，改造计划随之“扩容”。
究竟什么是棚户区?被引用得最多的定义来源，是住房和城乡建设部等七部门发布的《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保〔2012〕190号)。其表述为：城市棚户区(危旧房)，指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。
这样的描述在各地衍生成不同的判断标准。
如江苏省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240毫米厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋;二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房;三是按国家标准被评定为严重损坏房、危险房的房屋;棚户房建筑面积50000平方米以上的为棚户区。
在黑龙江，城市棚户区则是指城市建成区范围内20000平方米以上，满足前述住建部文件定义的区域。在作为牧业基地的大庆杜尔伯特蒙古族自治县，范围门槛变成了5000平方米。在四川内江，界定棚户区的指标就还要加上抗震设防的情况。
各地的操作标准如此不一，以至于财政部驻河北财政监察专员办事处撰文指出，他们在审核中发现，部分地区将所有的旧城改造、搬迁安置项目全部界定为城市棚户区，扩大了财政补助范围。
财政部驻江西财政监察专员办事处建议，财政部会同住房和城乡建设部等主管部门，对城市棚户区的界定标准予以指标性细化，“可将危房等级、抗震强度、建设年代、人均住房面积、容积率等指标纳入棚户区判断标准”。
更多的地方却选择不将模糊的中央文件语言精确化，给“扩容”操作留下空间。
这样的“扩容”使得住建部和财政部于2013年12月在郑州市召集11省市座谈，试图说服各省缩减上报的改造计划。这次受邀参加座谈的，多是上报规模较大，或是改造增量较大的省份，其中包括河南、山东、湖北等。
两部委明示，“可以随意扩容，但新增中央补贴的希望渺茫”。来自各省市的负责人则表示，宁可摊薄中央补助资金，也不愿缩减规模。
以安徽省为例，据统计，此前全省棚户区数量为80万户。加大棚改力度并把城中村包括进来后，该数据更新为150万户，其中城中村6万户。仅2014年，融资需求就高达466亿元。
改造规模过大，可能导致一系列问题，包括拆迁、补偿和安置不到位等。有与会人士说，两部委并不希望摊薄补贴资金，而希望削减地方上报计划中改扩建的项目。
让上海新金融研究院研究员郭峰感到奇怪的是，2010年的国务院文件中还并列、相互独立的“棚户区改造房”和“保障性住房”两个概念，在2014年的政府工作报告中，棚户区改造房已经规划成为了保障房的一部分。但实际上，棚户区改造房除一部分用于回迁安置外，另外的部分大多进行商业开发或公共设施建设，并不起“保障”作用。
对于地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一项纯粹的财政负担，棚改来了，“保障房”的部分指标可以被“棚改房”消化，资金也有了渠道，唯独真正起“保障”作用的保障房减少了。
棚改土地账
新一轮棚改中，在容易推动的项目里，土地潜在价值高，拆迁很难;而在难以推动的项目里，土地潜在价值不高，资金压力巨大。前者可能诱发民众与政府的矛盾，后者则使棚改项目难以为继，或暗藏金融风险。
土地本身就蕴藏着财富。不论是住户，还是政府、开发商，都心知肚明。
长期关注棚户区改造的北京才良律师事务所主任王才亮对南方周末记者说，“被改造的地方都是建筑容积率低的地方，通过建高楼提高土地利用率，获取利润空间”。
城市中心地带的棚户区居民，常常因得不到适当的补偿而不愿搬走。经济利益往往直接决定了项目推进的顺利与否。
王铭芬一家从长沙文夕大火后就在路边井建房居住，五代居于此。经过几次改造，这已经是一座三层的小楼房。因为被规划在棚户区改造范围内，房子面临拆迁。但是由于安置的地方偏远，货币补偿也不满意，他们家一直没签协议搬迁。
随后而来的遭遇远超王铭芬一家的想象：拆迁办找到学校，王铭芬的工作丢了，丈夫的工作也受到威胁，陌生人冲进家来打砸，夜晚有砖头，甚至有小型“炸弹”袭击房屋。最令她印象深刻的一次，是抓到了一个来破坏的人之后，那人只说，“今天就让我把窗户砸了吧，砸了我就走。”
这座倔强的小楼房如今已是一个小堡垒，歪挂着的铁门已经不起门的作用。王铭芬一天盯着好几个小屏幕，时刻监视着可能闯入的陌生人。她几乎录下了所有家被闯入的视频，但是报警均未果。
就在王铭芬的房子后面，才拆完不久的稍稍平整的土地上，已经做起了停车场。两三名保安模样的人已经在看守这个简易的停车场。在这个热闹的长沙中心地带，停车费不菲。
据《南风窗》2014年4月的一篇报道称，在宁夏石嘴山市的棚户区里，完全是另一幅景象。这里的住户们往往是大龄、生病、独居，或者几代人住在一起，亟待搬迁、改造来改善他们的生活环境。但偏僻的地理位置与资源枯竭型城市的现状，使得这样的变化很难快速发生。土地本身的价值不高，政府只能不断“自己想办法”。
最终，棚户区的居民们还是要面临一个略低于市场价的房子成本价。即便拿了补偿款之后，只需补一个差价，他们大多仍旧无法承担。
南昌市2013年12月与万科签署“棚户区改造战略合作合作协议”，将要开启第一轮合作。南昌万科一位负责人在接受南方周末记者采访时表示，南昌万科目前已经选取两个重点项目进行跟进，这两个地块均是具有较高人口密度、交通方便、生活配套及产业配套优质的较大面积G类地块。
同时，《南昌市中心城区旧城(棚户区)改造运作模式》文件约定：“如土地由预选投资商竞得的，其先行垫付的征地拆迁费用(不计息)可直接转为应配建安置房相应的建设保证金。如预选投资商未竞得地块开发权的，区政府按其投入的征迁成本和同期银行基准贷款利率之和返还。”
但棚户区改造从来就不是一个纯粹的盈利工程。新一轮棚改中，在容易推动的项目里，土地潜在价值高，居民常常面对政府定价，不具备议价能力，遭受损失;而在难以推动的项目里，土地潜在价值不高，资金压力巨大。前者可能诱发民众与政府的矛盾对立，后者则使棚改项目难以为继，或暗藏金融风险。
