城镇化的快速扩张，给粮食安全生产带来了不可避免的影响，同时，城镇化又是促进农业现代化的重要动力。那么，怎样既可以保障国家粮食安全，又能促进城镇化的健康发展?
“我们参与起草的专题报告题目为《城镇化与粮食安全》，本报告的核心内容，就是回答如何在城镇化发展过程中有效落实国家粮食安全战略，既保障国家粮食安全，又促进城镇化的健康发展。我们的核心结论，就是要建立高效、开放、可持续的粮食安全保障体系，具体任务就是要提高三种能力，深化四项改革。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林接受中国经济时报记者专访时开门见山地道出了报告的要点。
城镇化既影响粮食安全又助推农业现代化
中国经济时报：为何要把城镇化与粮食安全结合起来?城镇化的快速推进，对我国粮食安全究竟带来哪些影响?
金三林：主要有三个方面的考量：一是目前中国粮食安全问题日益突出，粮食安全的内涵也不断拓展;二是从过去20多年的经验来看，城镇化快速发展确实对粮食生产、消费产生了重大影响;三是新一届中央领导集体高度重视粮食安全问题，并提出了清晰的国家粮食安全战略。
城镇化既是影响粮食安全的重要因素，也是促进农业现代化的重要动力。
从粮食需求来看，城镇化发展的过程，不仅是农民进入城市融入城市的过程，也是城乡居民收入增长的过程。农村人口持续向城市转移，由原先的可以自给的生产者转变为粮食和其他食品的净购买者，人均食物消费量会提高。
从粮食生产来看，城镇化的发展会导致劳动力、土地、资金、水资源流向更高效率的城镇部门，导致农业部门生产要素的数量和质量下降，影响粮食生产。城镇化还会导致土地和农业劳动力成本上升，影响农民收益和种粮积极性，并影响农业生产结构。另一方面也要看到，城镇化促进农业经营规模的扩大，提高了农业劳动生产率，但未来发展趋势要取决于农业经营制度的变革。
粮食供求矛盾不容忽视
中国经济时报：粮食安全事关民生，也关系到国家安全发展战略，目前影响我国粮食安全的挑战有哪些?
金三林：第一，随着城镇化的发展，我国粮食消费需求将持续增长，但国内粮食生产的约束条件增强，粮食增产潜力向现实转化的难度进一步加大，粮食供求矛盾将会更加突出。
第二，现行粮食支持政策效果趋于弱化。为平衡种粮农民和城市居民的利益，我国实施了“楼层式”粮食价格调控机制，这种机制较好地平衡了城乡之间的利益，但也导致粮食价格的严重扭曲，在国内粮食价格高于国际价格水平的新形势下，也难以为继。粮食补贴政策效率低，不能弥补生产成本上涨。对低收入群体的粮食保障机制不健全，粮食“安全网”尚不健全。
第三，粮食流通和储备体系落后。我国粮食流通业总体上还是个传统产业，组织化、网络化、“四散”化(散储、散运、散装、散卸)、信息化水平低，中央和地方之间、不同部门之间、国有和民营之间的粮食物流资源体制分割严重，整个流通体系的效率很低。
第四，保障国内粮食安全的外部条件也不容乐观。根据FAO(联合国粮农组织)等机构的判断，未来一个时期，全球粮食供需矛盾将会长期存在，地域性、结构性问题会更加突出。同时，随着经济地位的上升，国际社会日益要求我国承担更多国际责任，在保障全球粮食安全、维护国际粮食市场稳定方面发挥更大作用。
七大措施破解制约瓶颈
中国经济时报：面对日益凸显的粮食供求矛盾，面对粮食生产中的诸多制约瓶颈，我们该如何应对与破解?
金三林：面对新形势，中央提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。为实现这一目标，应提高三种能力，深化四项改革，即提高国内粮食综合生产能力、粮食可持续发展能力、国际市场和海外资源利用能力，深化粮食价格形成机制、粮食补贴政策、粮食储备政策、粮食流通体系四项改革。
一、要以提高生产效率为核心，提高国内粮食生产能力。发挥我国劳动生产率和土地产出率具有的潜力，不仅要扩大土地经营规模，实现内部规模经济，还要重视农户间的联合与合作，发展社会化服务，实现外部规模经济。推进土地规模经营，要注意适度和有序，实现劳动生产率和土地产出率的同步增长。提高农业生产效率，还需要持续推进农业技术进步和改善粮食基本生产条件。推进农业技术进步的重点是增加农业R&D公共支出、集成推广先进增产技术、推广粮食全程机械化、提升农业生产者的人力资本水平、促进现代生物技术在农业中的应用和加快培育作物新品种。改善粮食基本生产条件的重点是中低产田改造和农田水利建设。
二、以保障粮食质量为目标，提高粮食可持续发展能力。改变不计环境成本追求粮食增产的做法，切实保护农业生态环境。制定科学严谨的重金属污染土地的种植标准。对污染严重、确实需要退出粮食耕作的地区，需要建立合理的生态补偿机制，保证农民的就业和收入不受影响。应巩固已有的退耕还林成果，防止出现毁林复耕，同时还应扩大退耕还林规模，将范围拓宽至坡耕地和严重沙化耕地。实施土地质量保护专项补贴制度，对自愿休耕、调整结构或限制化肥农药使用的农民，给予补贴。
三、加快农业“走出去”，提升国际市场和海外资源利用能力。我国加入WTO后的事实表明，渐进和可预期的进口增长能实现双赢。加强与粮食主产国的合作，与这些国家签订中长期的粮食贸易协议，建立稳定、多元的进口渠道。还应发挥自身在农业生产水平上的优势，以农业技术转移、加工、储运、贸易等环节为重点，加大对周边国家、南美、非洲的农业开发援助和投资。
四、健全以市场调节为基础的粮食价格形成机制。在正常情况下，允许粮食市场价格自由波动，通过低收入群体的食品补贴机制来保障其粮食供给。只有在出现重大自然灾害等外部冲击的情况下，才启动应急管理，动用国家储备进行干预。完善食品价格上涨与社会救助、保障标准的联动机制。同时，以目标价格为替代，推进粮食生产价格改革。价格支持仍然是各国粮食安全政策的基础，只不过由政府直接入市收购改变为按目标价格(基准价格)进行差价补贴，这样可以较好地分离价格形成和政府补贴，既能达到补偿农民收益的效果，又能减小对市场的扭曲。很多国家在由价格支持向直接补贴政策过渡时，均采取这一政策。我国应该在试点基础上，加快实施以价格和补贴分离为特征的目标价格制度。
五、改革粮食补贴政策，提高补贴效率。为稳定农民预期，现有的粮食补贴政策不宜取消，补贴水平还要不断提高，以弥补生产成本上涨对农民种粮收益的侵蚀。同时，我国农业补贴水平离WTO规定的上限还有一定距离，也有增长空间。但也要适应我国粮食安全的新目标，对补贴政策进行改革。在补贴方式上，应将补贴与粮食作物产量挂钩。将增量补贴向粮食主产区、种粮大户倾斜，保障真正种粮农民的收益。还可以设立与生态环境挂钩的专项补贴，引导农民自愿休耕土地或减少化肥农药的使用。
六、改革粮食储备政策，更多地利用社会资源承担储备。战略储备主要是应对全局性的粮食供求失衡，储备规模不宜过大。调节储备主要是应对季节性波动和区域性粮食供求失衡。要强化地方政府在粮食储备方面的作用。还可通过鼓励粮食加工和流通企业、民营企业参与粮食流通。
七、改革粮食流通体系，提高粮食流通效率。要加快建设现代化的粮食物流骨干网络，沿跨省粮食物流主要通道，在主产区、集散地、交通枢纽、中心城市，以整合现有粮食物流资源为主，建设一批骨干粮食物流节点，实现骨干粮食物流节点与主要铁路、水路、公路运输的良好衔接。同时，还应推动仓储服务的专业化和市场化，发展专业的第三方仓储服务，加快基层粮食企业的产权制度改革。
